Der Begriff „Bürokratie“ lässt sich in verschiedener Weise verstehen: als Idealtypus legaler Herrschaft im Sinne Max Webers, was auch positive Eigenschaften wie Regeltreue, Vorhersehbarkeit und Effizienz einschließt, oder als Umschreibung von Dysfunktionalitäten innerhalb der Verwaltung oder im Verhältnis zur Verwaltungsumwelt.