Der Begriff „Bürokratie“ lässt sich in verschiedener Weise verstehen: als Idealtypus legaler Herrschaft im Sinne Max Webers, was auch positive Eigenschaften wie Regeltreue, Vorhersehbarkeit und Effizienz einschließt, oder als Umschreibung von Dysfunktionalitäten innerhalb der Verwaltung oder im Verhältnis zur Verwaltungsumwelt. In der gegenwärtigen Diskussion ist „Bürokratie“ bzw. „Bürokratisierung“ in so starkem Maße zum Kampfbegriff geworden, dass man sich fragt, ob er sich überhaupt noch als Analysebegriff zur Erforschung von historisch fassbaren, in der Verwaltung tatsächlich verortbaren Strukturen, Mechanismen und Prozessen eignet. Daran schließen sich weitere Fragen an: Welche Ausformungen von Bürokratie waren in einer bestimmten Zeit maßgeblich? Von welchen (Eigen-)Dynamiken wurden diese Vorgänge getrieben? Welche Rationalitäten (politische, rechtliche, ökonomische, ästhetische, etc.). spielten eine Rolle?
Über all diese Fragen wurde auf Einladung des Autors dieser Zeilen in einem Workshop in abgeschiedener, aber wunderschöner Lage, nämlich auf einem Bauernhof in der Uckermark, intensiv debattiert. Um sicherzustellen, dass vor allem diskutiert wird, waren nur Impulsreferate von fünf Minuten erlaubt. Vertreten waren Verwaltungshistoriker für die Frühe Neuzeit (Stefan Brakensiek, Lasse Stodollick, Kolja Lichy) und für das 19./20. Jahrhundert (Peter Becker, Siegrid Wadauer, Anastassiya Schacht, Julia Bavouzet). Die Perspektiven anderer Disziplinen wurden eingebracht für die Organisationssoziologie von Stefan Kühl, für die Philosophie von Julius Schwarzwälder, für die Literaturwissenschaft von Benno Wagner und für die Rechtswissenschaft von Peter Collin. Mit dabei als Diskussionspartner war ferner der Jurist und Verwaltungshistoriker Erk Volkmar Heyen, dessen Stiftung diesen Workshop ermöglichte.
Ob sich die Begriffe „Bürokratie“ und „Bürokratisierung“ als Analysebegriffe nicht nur für die Untersuchung von Diskursen über die Verwaltung, sondern auch für die Untersuchung der Verwaltungsrealität selbst eignen, konnte auch bis zum Ende des Workshops nicht restlos geklärt werden. Jedoch traten etliche Gesichtspunkte zutage, die für entsprechende Forschungsbemühungen von Belang sein dürften.
Bekanntlich ist „Bürokratie“ ein Wort, das erst im späten 18. Jahrhundert entstand. Ob es Sinn macht, den Begriff für die Untersuchung frühneuzeitlicher Verwaltung einzusetzen, war streitig. Zum einen hat man es auch in der Frühen Neuzeit mit einem Phänomen zu tun, dass heute als maßgeblicher Bürokratietreiber gilt, nämlich der zunehmenden Ausweitung staatlicher Regelungsgewalt, insbesondere im Bereich der Policey. Auch waren schon im 18. Jahrhundert Klagen über „Vielschreiberei“ und „Vielregiererei“ weit verbreitet. Zum anderen verfügte die Verwaltung nur über einen Apparat, der nach heutigen Maßstäben lächerlich klein war und zudem einen Gutteil seiner (Arbeits-)Zeit der Erwirtschaftung des Lebensunterhalts der Amtswalter widmen musste. Inwiefern hier administratives Handeln mit Hilfe eines Analysemusters untersucht werden kann, das der Logik eines Bürokratisierungsansatzes folgt, wäre weiter zu klären.
In der auf das 19. und 20. Jahrhundert bezogenen Diskussion wurden zunächst weitverbreitete Zuschreibungen in Frage gestellt. Zum einen wurde Wert auf die Feststellung gelegt, dass Bürokratisierung (größtenteils) nicht aus der Verwaltung heraus erfolgt, sondern weitgehend fremdinduziert ist. Auch kann die Gleichsetzung von Bürokratisierung und „Verrechtlichung“ in die Irre führen. Denn Belastungen der Verwaltungsadressaten resultieren nicht nur aus Recht im eigentlichen Sinne, also Gesetzen oder Verordnungen, sondern auch aus anderen Normen, die von nichtstaatlichen oder semistaatlichen Akteuren hervorgebracht wurden, so Sicherheitsvorschriften von Berufsgenossenschaften oder DIN-Normen, bei deren Erstellung Fachkreise der Wirtschaft maßgebend sind. Schließlich lässt sich Bürokratisierung nicht nur als top-down-Prozess fassen. Vielmehr muss auch die Rolle der Verwaltungsadressaten und deren Einfluss beobachtet werden.
Zwei Entwicklungstendenzen wurden im Zusammenhang mit Prozessen der Bürokratisierung besonders hervorgehoben. Die erste ist die Entwicklung zum Rechtsstaat. Jedoch lassen sich auch hier nicht immer klare Einordnungen vornehmen. Einerseits kann nicht ignoriert werden, dass von zunehmender Vergesetzlichung und intensivierter gerichtlicher Verwaltungskontrolle Bürokratisierungseffekte ausgelöst werden. Insofern muss Bürokratie als notwendige Begleiterscheinung von Rechtsstaatlichkeit angesehen werden. Andererseits findet Bürokratisierung aber auch in Diktaturen oder autoritären Regimen statt. In diesem Zusammenhang wurde auf die Möglichkeit einer grundlegenden Unterscheidung aufmerksam gemacht – die Unterscheidung zwischen einer „guten“, auf die Förderung von rechts- und sozialstaatlich gebotenen Zwecken ausgerichteten Bürokratie und einer „schlechten“, die dem Machterhalt und der Pfründebewirtschaftung dient; ob sich eine solche Unterscheidung als fruchtbar erweist, muss sich in konkreter Forschung erweisen.
Die zweite Entwicklungstendenz, nämlich Professionalisierung und administrative Differenzierung, wurde in verschiedener Weise mit Bürokratisierung in Verbindung gebracht. Vor allem aber ist es eine Art binnenadministrativer Pluralismus, der daraus resultiert und sich im Einfließen von spezifischen – ökonomischen, sozialpolitischen, technischen, medizinischen usw. – Rationalitäten äußert, deren Vertreter eigene Geltungs- und Gestaltungsansprüche vortragen. Hierdurch wird der herkömmliche legalistische Verwaltungsmodus nicht nur mit fremdsystemischen Imperativen konfrontiert, umgekehrt fangen auch Medizin, Sozialpolitik, Technik usw. an, in einer Sprache zu sprechen, die ursprünglich nicht die ihrige ist. Dies alles mach Verwaltungsvorgänge diffiziler, aufwändiger, abstimmungsbedürftiger und letztlich auch weniger transparent.
Dies sind nur auswählte Impressionen, aber sie dürften eines deutlich gemacht haben: Natürlich spricht die ideologisierte Kontaminierung von Bürokratie stark dafür, sie vor allem als Diskurstopos oder als „Qualität einer Empfindung“ (Schwarzwälder) zu thematisieren. Aber wenn man Verwaltung nicht mit Bürokratie gleichsetzen will (wie es letztlich Max Weber getan hat), müssen sich Elemente identifizieren lassen, die einen Unterschied ausmachen. Die Debatte ist nicht beendet, der Workshop diente einer ersten Themen- und Schwerpunktsondierung für einen neuen Band der Zeitschrift Administory.
Die Fotos wurden nicht am Tagungstag gemacht (an dem es leider regnete), sondern zwei Tage später.
(Featured image: Fünf Soldaten in der Schreibstube, Mai 1918 – Landesarchiv Baden-Württemberg, Staatsarchiv Sigmaringen N 1/68 Nr. 1660, CC BY 4.0)
